Regeln für den Import von rezyklierten Kunststoffen in den EU-Binnenmarkt

Werner & Mertz verschickte gemeinsam mit Entsorgungskonzern Remondis, Kunststoffhersteller ALPLA und dem Europäischen Verband für nachhaltiges Unternehmertum Ecopreneur ein Schreiben an EU Umweltkommissarin Jessika Roswall und EU Handelskommissar Maroš Šefčovič. Darin fordern sie gemeinsam einheitliche Vorgaben für recycelte Kunststoffe und damit einhergehend Maßnahmen zur Kontrolle und Zertifizierung von importierten Rezyklaten in die EU.

Die Unterzeichner dieses Schreibens, ein Zusammenschluss von Unternehmen und Verbänden aus der Kunststoff-, Verpackungs-, Konsumgüter- und Recyclingindustrie, teilen die Auffassung der Europäischen Kommission, dass „ein gut funktionierender Markt für Sekundärmaterialien in Zeiten knapper Ressourcen von entscheidender Bedeutung sein wird“.¹ Dieser Markt kann nur funktionieren, wenn alle Länder innerhalb und außerhalb der Europäischen Union nach den gleichen Regeln spielen und die Einfuhren von recycelten Kunststoffen aus Drittstaaten den Standards und Anforderungen des EU-Marktes unterliegen.

Wir begrüßen daher die Absicht der Europäischen Kommission², unter der Leitung der Kommissarin für Umwelt, Wasserresilienz und eine wettbewerbsfähige Kreislaufwirtschaft, Jessika Roswall, einen europäischen Rechtsakt zur Kreislaufwirtschaft zu entwickeln, um einen funktionierenden Binnenmarkt für recycelte Rohstoffe zu schaffen.³ Dies steht im Einklang mit den Zielen der Dekarbonisierung Europas und der Bewältigung strategischer Schwachstellen durch die Verbesserung der Widerstandsfähigkeit von Lieferketten.

Die Kreislaufwirtschaft für Kunststoffverpackungen steht derzeit unter massivem Druck. Mit diesem gemeinsamen Papier wollen wir einen konstruktiven Beitrag zur Diskussion über den Import von recycelten Materialien aus Drittstaaten leisten, indem wir die Herausforderungen und Konsequenzen beschreiben und konkrete Lösungen zur Verbesserung der Situation aufzeigen.

• Importierte recycelte Kunststoffe (Ballenware, Flakes oder Rezyklate) stammen oft aus nicht EU-konformen Quellen und Sammelstrukturen und können zu niedrigeren Umwelt-, Arbeits- und Energiekosten hergestellt werden, was die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Recyclingunternehmen gefährdet.⁴
• Billigimporte aus Drittstaaten zerstören die europäischen Wertschöpfungskreisläufe. Die Vorgaben der EU-Abfallverbringungsverordnung machen deutlich, dass die EU für die Aufbereitung der in Europa anfallenden Kunststoffabfälle verantwortlich ist.⁵ Es lohnt sich für Unternehmen nur dann, diese Verantwortung zu übernehmen, wenn es einen funktionierenden Absatzmarkt für die von ihnen produzierten Rezyklate gibt.
• Strukturelles „Greenwashing“ – Aufgrund mangelnder Transparenz und ineffektiver Kontrollmechanismen sind die Angaben der Hersteller zur Nachhaltigkeit und Qualität der importierten Materialien kaum überprüfbar.

• Die Preise für recycelte Kunststoffe auf dem EU-Binnenmarkt sind um fast 50 % gefallen (ab 2023)⁶, da importierte Primär- und Sekundärmaterialien unter deutlich günstigeren Produktionsbedingungen hergestellt und daher zu Dumpingpreisen in der EU verkauft werden.
• Die Gefährdung bestehender Kreislaufwirtschaftskonzepte und lokaler Recyclingkreisläufe für hochwertige mechanische Rezyklate hemmt Investitionen in innovative Recyclingtechnologien.
• Die schwankenden Marktpreise belasten die Rentabilität der heimischen Unternehmen und zwingen sie, unter ihrer Produktionskapazität zu arbeiten und hohe Verluste in Kauf zu nehmen oder teure Lagerbestände anzulegen.

Dies hat dazu geführt, dass eine beträchtliche Anzahl europäischer Recyclingunternehmen aufgrund mangelnder Rentabilität schließen musste. Dieser dramatische Trend wird sich voraussichtlich bis 2025 fortsetzen.

Gleichzeitig verfügt die EU bereits jetzt über ausreichende Kapazitäten, um die von der EU festgelegten Mindestquoten für den recycelten Anteil von Kunststoffrezyklaten, wie sie ab 2025 für Einweg-PET-Getränkeflaschen gelten, auch ohne Importe aus Drittstaaten zu erfüllen.⁷ Allerdings werden wir nur dann in die technologische Weiterentwicklung des werkstofflichen Recyclings und in eine ausreichende Infrastruktur in Europa investieren können, um die Mindestverwertungsquoten für Kunststoffrezyklate ab 2030 zu erreichen, wenn die Einfuhr billiger, möglicherweise nicht EU-konformer Rezyklate aus Drittstaaten wirksam und konsequent eingeschränkt wird.

Die Lösung liegt in der konsequenten Durchsetzung bestehender EU-Gesetze, ergänzt durch regulatorische Maßnahmen zur Schließung bestehender Schlupflöcher.

Gemäß der verabschiedeten EU-Gesetzgebung dürfen importierte recycelte Materialien nur dann auf den europäischen Binnenmarkt gelangen und auf die EU-Recyclingziele angerechnet werden, wenn sie

• aus Post-Consumer-Kunststoffabfällen bestehen, die gemäß den EU-Rechtsvorschriften getrennt gesammelt und recycelt wurden, wie dies bereits durch die Verordnung (EU) 2022/1616 für Rezyklate aus Kunststoffen mit Lebensmittelkontakt vorgeschrieben ist⁸,
• in Bezug auf die Produktionsbedingungen, den Qualitätsnachweis, die Umweltverträglichkeit, den CO₂-Fußabdruck und die Rückverfolgbarkeit gleichwertig sind (gemäß der in der PPWR⁹ verankerten „Spiegelklausel“) und
• nach einer standardisierten, gesetzlich festgelegten Methode berechnet, dokumentiert und verifiziert wurden.

Die in der EU-Verpackungsverordnung (PPWR) verankerte „Spiegelklausel“ kann einen entscheidenden Beitrag zur Schaffung eines fairen Wettbewerbs leisten, der für die Transformation zu einer echten Kreislaufwirtschaft für Kunststoffverpackungen notwendig ist. Um bestehende Kapazitäten in Europa zu erhalten und Investitionen in weitere notwendige Infrastrukturen zu ermöglichen, soll diese „Spiegelklausel“ kurzfristig angelegt sein und bereits 2026 greifen. Die Klausel wird jedoch nur dann ihre volle Wirkung entfalten, wenn systematische Kontrollen durchgeführt werden – was derzeit nicht der Fall ist.

Die EU-Kommission sollte daher die EU-Mitgliedsstaaten ermächtigen und verpflichten, alle bestehenden EU-Gesetze konsequent umzusetzen und Schlupflöcher durch Regulierung wirksam zu schließen. Zu diesem Zweck sollte die Europäische Kommission auf der Grundlage der Europäischen Abfallverbringungsverordnung (basierend auf dem Basler Übereinkommen) rechtliche Beschränkungen schaffen. Diese sollten die folgenden Schlüsselregeln beinhalten:

• Beschränkung der Einfuhr von recyceltem Material auf Länder, die die Bedingungen der EU widerspiegeln. Das Basler Übereinkommen sollte der methodische Bezugspunkt sein. Darüber hinaus sollte das Material als Quelle für Rezyklate auf Länderebene akkreditiert werden.
• Recyclinganlagen in Drittstaaten sollten verpflichtet werden, die Qualität und Konformität des Rezyklats mit den EU-Normen durch Verifizierung und Audits nachzuweisen.

Da es derzeit keine wissenschaftliche Methode zur Bestimmung des Rezyklatgehalts gibt, sollte eine Selbstdeklaration von Rezyklaten stets vermieden werden. Stattdessen ist eine Zertifizierung durch unabhängige Dritte innerhalb und außerhalb der EU erforderlich. Diese sollte das zentrale Instrument zur Sicherstellung der Konformität und Rückverfolgbarkeit von rezyklierten Kunststoffen sein (siehe Anhang).

Die Allianz fordert die Europäische Kommission auf, bestehende sowie neue gesetzliche Mechanismen zur Kontrolle und Zertifizierung von Importen von recycelten Kunststoffen dringend umzusetzen, um die Wettbewerbsfähigkeit und den Erhalt der Recyclingindustrie als Rückgrat der europäischen Kreislaufwirtschaft zu sichern.

Die folgenden Punkte sollten in die Normen für die Zertifizierung/Auditierung von Ländern aufgenommen werden, die eine Genehmigung für die Einfuhr von rezyklierten Materialien in die EU beantragen:

1. Um die Mindestanforderungen an den Rezyklatgehalt zu erfüllen, sollten die Wirtschaftsteilnehmer Informationen über die Zertifizierung vorlegen. Die Zertifizierung sollte überprüfen und bescheinigen, dass die von den Wirtschaftsteilnehmern verwendeten Systeme genau, zuverlässig und gegen Betrug geschützt sind. Es muss sichergestellt werden, dass die Materialien nicht absichtlich so verändert werden, dass die Lieferung oder ein Teil davon zu Abfall werden könnte. Der Zertifizierer bewertet die Häufigkeit und Methodik der Probenahmen sowie die Zuverlässigkeit der Daten. Die Wirtschaftsbeteiligten legen eine Bescheinigung als Nachweis für die Rückverfolgbarkeit des rezyklierten Anteils vor, die einer jährlichen Zertifizierung unterzogen wird. Die Zertifizierung sollte sich auf die Rückverfolgbarkeit des rezyklierten Anteils, die Qualitätssicherung, die Umweltleistung und die gute Herstellungspraxis beziehen.
2. Die Wirtschaftsbeteiligten sollten von einer unabhängigen Zertifizierungsstelle zertifiziert werden. Endverkäufer, die das Produkt in Verkehr bringen, aber keine wesentlichen Änderungen an der Verpackung vornehmen, sollten keine Zertifizierung benötigen.
3. Die Verwertungsanlage sollte zu Zertifizierungszwecken als Herkunftsort der Abfälle gelten. Die Zertifizierung beim Verwerter muss die Überprüfung der Herkunft der Abfälle und die Zulassung als rechtmäßiger Abfallentsorger und als Unternehmen, das Verwertungsverfahren im Sinne von Artikel 3.17a der Richtlinie 2008/98/EG durchführt, umfassen.
4. Verändert ein zugelassener Dritter die physikalischen oder chemischen Eigenschaften des Materials, sollte er dem in den Absätzen 1 bis 3 genannten Zertifizierungsverfahren unterzogen werden, auch wenn er nicht der Eigentümer des Materials ist.
5. Die Zertifizierungsstellen werden von einer nationalen Akkreditierungsstelle akkreditiert, die Mitglied der Europäischen Akkreditierungsstelle ist und gemäß den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 benannt wurde, oder von einer anderen Akkreditierungsstelle, mit der eine nationale Akkreditierungsstelle, die Mitglied der Europäischen Akkreditierungsstelle ist, eine internationale Anerkennungsvereinbarung geschlossen hat. Die Zertifizierungsstellen verfügen über Mechanismen, die die Unparteilichkeit der Organisation und ihrer Auditoren bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten gewährleisten, und führen für die Zwecke dieser Verordnung Konformitätsbewertungen gemäß der Norm ISO 17065:2012 durch.

¹ https://commission.europa.eu/system/files/2023-03/Communication_Long-term-competitiveness.pdf
² Politische Leitlinien für die nächste Europäische Kommission 2024-2029, Seite 9
³ Missionsbrief an Kommissarin Jessika Roswall, Seite 5
⁴ https://plasticseurope.org/media/falling-eu-competitiveness-threatens-circular-plastics-transition
⁵ Abfallverbringungsverordnung (EU) 2024/1157, Artikel 41
⁶ EuRIC, https://euric.org/images/Position-papers/EuRIC_Position_-_Massive_imports_of_plastics_damaging_EU_plastics_recycling.pdf
⁷ Die gesamte installierte Recyclingkapazität der europäischen Kunststoffrecyclingindustrie steigt von Jahr zu Jahr und liegt im Jahr 2022 bei 12,5 Millionen Tonnen. https://www.plasticsrecyclers.eu/news/european-plastic-recycling-industry-growth-slower-due-to-market-constrictions/
⁸ EU-Verordnung 2022/1616, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32022R1616
⁹ PPWR, Artikel 7 (10), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:PE_73_2024_INIT
„Bis zum 31. Dezember 2026 erlässt die Kommission Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der Methodik für die Bewertung, Überprüfung und Bescheinigung der Gleichwertigkeit der Vorschriften, die in den Fällen angewandt werden, in denen der aus Nach-Gebrauchs-Kunststoffabfällen gewonnene rezyklierte Inhalt in einem Drittland rezykliert oder gesammelt wird, auch durch Audits Dritter. Bei der Bewertung werden die Standards für den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit, einschließlich der Standards zur Gewährleistung eines umweltgerechten Recyclings, und die Standards für ein hochwertiges Recycling, wie etwa die Ressourceneffizienz und die Qualitätsstandards für die Recyclingsektoren, berücksichtigt. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 65 Absatz 2 genannten Prüfverfahren erlassen.“